Les Palestiniens ont compris que par leur soutien à ce simulacre de gouvernement, les gouvernements étrangers qui reconnaissent l’Autorité palestinienne n’ont pas pour objectif de soutenir le peuple palestinien.

Sous le regard de Dahlan, le Président Mahmoud Abbas remet sa lettre de désignation au Premier ministre, Ismaïl Haniyeh, le 15 février 2007. (MaanImages/Pool/PPO)

Après avoir mis Ismail Haniyeh du Hamas à la porte et dissous le gouvernement démocratiquement élu, le président de l’Autorité palestinienne, Mahmoud Abbas, a installé Salam Fayyad comme nouveau Premier ministre, pour le plaisir manifeste de l’Occident.
Abbas et Haniyeh s’accusent mutuellement d’avoir fomenté un coup d’Etat contre l’autorité légitime. Néanmoins, toute une nouvelle rangée de visages graves s’est maintenant alignée devant les caméras lors de la prestation de serment du nouveau « gouvernement d’urgence » de Fayyad. Que la nouvelle AP n’ait pratiquement aucun pouvoir en Cisjordanie et absolument aucun dans Gaza, est le premier problème flagrant de tout cet apparat. (D’amères plaisanteries ont circulé au sujet d’une « solution à deux Etats » constituée de la Cisjordanie et de la Bande de Gaza).

Une communauté internationale inquiète de l’accusation de « coup d’Etat » pourrait estimer que donner son aval au gouvernement Fayyad constitue la position apparemment correcte. Mais l’allégation de « coup d’Etat » bute sur un problème de fond : c’est que la désignation par Abbas d’un nouveau Premier ministre est par elle-même totalement illégale. Le nouveau « gouvernement d’urgence » est tout aussi illégal. Selon la Loi fondamentale de la Palestine (telle qu’amendée en 2003) qui fait office de constitution pour l’AP, Abbas n’en a pas le pouvoir. Et le « gouvernement d’urgence » ne peut pas davantage prétendre à un quelconque mandat démocratique. Ce qui signifie qu’Abbas et le gouvernement Fayyad gouvernent par décret, en dehors du cadre de la Loi fondamentale. Dans ces conditions, sur quelle base ce gouvernement est-il supposé gouverner ? Et sur quelle base les gouvernements étrangers sont-ils censés traiter avec lui ?

Selon la Loi fondamentale, Abbas a violé toute une cascade d’articles en même temps que l’esprit des contrôles et équilibres qu’elle instaure et qui furent conçus pendant l’ère Arafat, en partie pour limiter les pouvoirs de la présidence. Avec le soutien total des Etats-Unis et d’Israël (si ce n’est à leur instance), Abbas a froidement mis à la poubelle un grand nombre de dispositions de la Loi fondamentale, notamment :

 Le Président peut révoquer son Premier ministre (article 45) mais il ne peut pas légalement désigner un nouveau Premier ministre qui ne représente pas le parti majoritaire (à savoir le Hamas).

 Dans le cas où le Président révoque le Premier ministre, le gouvernement est tenu pour démissionnaire (article 83) mais le cabinet en exercice (ici, le cabinet dirigé par le Hamas) est supposé gouverner jusqu’à ce qu’un nouveau cabinet soit approuvé par le Conseil législatif (article 78).

 Seul, le Conseil législatif peut confirmer le nouveau Premier ministre et le nouveau cabinet, et les nouveaux officiels ne peuvent prêter serment (article 67) ou remplir leurs fonctions (article 79) tant que cette confirmation n’a pas eu lieu. Nous pourrions maintenant attendre du gouvernement Fayyad qu’il saisisse le Conseil législatif pour approbation a posteriori, mais si le Conseil législatif ne peut procéder au vote parce qu’il n’atteint pas le quorum - car trop de ses membres sont emprisonnés ou refusent de participer - alors, le cabinet ne peut légalement être confirmé. La Loi fondamentale ne prévoit aucune solution pour le cas où le Conseil législatif ne peut voter la confirmation du cabinet ou des actes du Président.

 Le Président peut gouverner par décrets dans les cas d’urgence (article 43) mais le Conseil législatif doit entériner tous ses décrets lors de sa première réunion.

 Le Président ne peut pas suspendre le Conseil législatif pendant un état d’urgence (article 113).

 Le Président n’a pas non plus le pouvoir d’appeler à des élections anticipées.

 La Loi fondamentale ne contient aucune disposition pour un « gouvernement d’urgence ».

Qu’est-ce que cela signifie pour l’AP ? Ce n’est plus le même animal. Le gouvernement Fayyad est un enfant rapporté d’un processus extra légal, dépourvu de mandat démocratique. Toute cette opération n’est pas à proprement parler une révolution de palais, mais ça lui ressemble.

Qu’est-ce que cela signifie pour le monde ? Les gouvernements étrangers maintenant sont confrontés à l’un des évènements les plus fâcheux en diplomatie internationale - la métamorphose soudaine d’un gouvernement. Comme dans toute révolution ou coup d’Etat, la reconnaissance diplomatique du « gouvernement d’urgence » de Salam Fayyad comme représentant légitime du peuple palestinien doit maintenant être réexaminée. Par exemple, par quelle autorité le « gouvernement d’urgence » agit-il au nom des Palestiniens de Cisjordanie et de Gaza ? Quelle compétences et responsabilités détient-il maintenant ? Sur quelles bases légale et politique les relations diplomatiques vont-elles être conduites ?

Il faut admettre qu’il s’agit là de questions juridiques mais aussi politiques. L’AP est une création des accords d’Oslo de 1993 et 1995 (elle était censée fonctionner pour une période « n’excédant pas 5 années »). Mais la Loi fondamentale a été élaborée plus tard, pour confirmer et assurer le caractère démocratique de l’AP. Ce dispositif juridique représentait une base pour la construction d’un Etat palestinien, donnant un cadre de départ à la démocratie palestinienne dans la prévision (ou au moins l’affirmation) d’un éventuel Etat palestinien. Par conséquent, la Loi fondamentale se réfère dans son introduction aux accords d’Oslo 2, de 1995, mais évoque aussi le peuple palestinien en tant qu’autorité politique suprême (article 2 : « ...le peuple est la source du pouvoir... »). Les gouvernements étrangers peuvent dès lors tenter de justifier le maintien de leurs relations avec le nouveau gouvernement Fayyad par la solidarité avec l’effort national palestinien - quoiqu’en crise.

Mais en tentant cela, ces gouvernements se trouvent confrontés maintenant à des choix contestables et curieux :

 Ils pourraient suspendre les relations diplomatiques avec le gouvernement Fayyad au motif qu’il est illégal, et traiter avec le gouvernement élu d’Haniyeh. Mais cela pourrait paralyser leurs échanges avec Ramallah à un moment critique et les mettre en désaccord avec les USA et Israël.

 Ils pourraient conserver les relations diplomatiques avec le gouvernement Fayyad, en répondant positivement à sa demande de considérer que le Hamas a réalisé un coup d’Etat, mais de ce fait ils approuveraient un gouvernement qui viole ses propres lois et qui, en réalité, a fait lui-même un coup d’Etat.

 Ils pourraient accepter le nouveau gouvernement Fayyad à condition qu’il se plie à d’autres dispositions de la Loi fondamentale, comme obtenir la confirmation du Conseil législatif et/ou appeler à de nouvelles élections. Mais la Loi fondamentale n’autorise pas le cabinet à appeler à de nouvelles élections et ce nouveau cabinet ne dispose de toute façon d’aucun statut légal pour gouverner. (Il est aussi difficile de voir comment de nouvelles élections nationales pourraient se tenir alors que le gouvernement Haniyeh refuse de reconnaître le nouveau cabinet et que les conditions dans les deux territoires sont si peu favorables à des élections libres et justes.)

 Ils pourraient faire le classique pas de côté diplomatique en qualifiant la situation actuelle de crise constitutionnelle temporaire et en maintenant leurs relations avec les deux côtés, mais cette tactique se retrouverait rapidement dans une impasse car les évènements actuels ressemblent davantage à un effondrement total de la Loi fondamentale et de son cadre.

 Devant ce gâchis, ils pourraient faire marche arrière : suspendre leurs relations diplomatiques formelles mais rester en communication avec les deux côtés, dans l’attente d’autres développements, mais qu’advient-il des accords formels (échange, commerce, sécurité, représentation diplomatique) qu’ils peuvent avoir signé avec l’AP ? Quel est le côté véritablement représentatif et envers qui leur responsabilité est-elle engagée ?

 Il y a d’autres man ?uvres légalistes qu’ils pourraient tenter, comme considérer l’AP dans les termes établis par les accords d’Oslo ou de l’accord Gaza-Jéricho de 1994. Mais aucun de ces textes ne prévoit de Premier ministre ni ne pourvoit aux procédures prises à Ramallah.

En bref, le paysage diplomatique est maintenant dans un total désarroi. Le gouvernement Fayyad n’a aucun mandat démocratique, il ne fonctionne pas dans les règles mêmes qui instaurent sa légitimité démocratique et n’est ainsi que le fac-similé du « gouvernement » avec lequel de nombreux Etats dans le monde ont établi des relations diplomatiques. Que les Etats-Unis, une Europe obéissante et les Etats arabes culs-de-jatte se soient empressés de le sacrer comme la seule autorité légitime ne va pas aider. Ni le fait qu’ils prétendent que le Hamas - vaste mouvement doté d’une légitimité populaire - va disparaître simplement avec des décrets d’Abbas et par enchantement.

On ne peut savoir vraiment combien de temps ce fragile faux-semblant diplomatique pourra tenir sous un examen attentif d’un monde sceptique. On ne peut savoir davantage quel sera le coût politique pour les gouvernements étrangers qui tenteraient le jeu - surtout quand le peuple palestinien aujourd’hui traumatisé, dans les Territoires et dans la diaspora, commence à protester contre le fait que son gouvernement soit récupéré par des personnalités anti-démocratiques au profit des agendas israéliens et US. Etre pris pour cible à cause de leur soutien à ce simulacre de gouvernement n’était pas le but de ces gouvernements qui ont reconnu l’AP pour soutenir le peuple palestinien. Comme l’envoyé officiel des Nations unies, Alvaro De Soto, l’évoquait, en mai dernier, dans un « rapport de fin de mission » éloquent : «  Il vaut mieux être celui qui soulève des questions à propos des habits neufs de l’Empereur que d’être ridiculisé en étant soi-même l’Empereur nu. »

Virginia Tilley est citoyenne des USA ; elle travaille actuellement comme chercheuse émérite au Conseil de recherche en Sciences humaines de Prétoria. Elle est l’auteur de The One-State Solution : A Breakthrough for Peace in the Israeli-Palestinian Deadlock

18 juin - The Electronic Intifada - traduction : JPP

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